Осуществляемые в стране  судебно-правовые  реформы и создание  административных судов

Председатель Административной коллегии Верховного суда Азербайджанской Республики Хагани Мамедов в своей статье о судебно-правовых реформах и 10-летии создания административных судов поделился своими мыслями о работе, проделанной в этой сфере, и предстоящих задачах. АЗЕРТАДЖ представляет данную статью.

После восстановления независимости в Азербайджане под руководством великого лидера Гейдара Алиева началось осуществление коренных реформ во всех сферах жизни государства и общества, наша республика выбрала путь демократического, правового, светского и социального государственного строительства. В экономической, политической, социальной и правовой системах страны были предприняты фундаментальные меры, направленные на реализацию этих целей. В результате осуществленных судебно-правовых реформ правовая система страны, доставшаяся в наследие от Советского Союза, была полностью реконструирована на основе демократических принципов, были созданы новая — трехступенчатая независимая судебная система, состоящая из первой, апелляционной и кассационной инстанций, а также конституционное правосудие.

Судебно-правовые реформы, основа которых была заложена общенациональным лидером Гейдаром Алиевым, под руководством Президента Азербайджанской Республики Ильхама Алиева была еще более углублена в соответствии с современными требованиями и вызовами. Так, основательное обновление Закона «О судах и судьях», а также принятие Закона «О Судебно-правовом совете» сыграли важную роль в повышении эффективности правосудия.

Учитывая, что доступность судов зависит от структуры судебной системы, в частности деятельности специализированных и региональных судов, были осуществлены институциональные реформы, направленные на модернизацию судебной системы. В результате этих реформ с целью упрощения обращения в суды жителей регионов, а также улучшения качества, развития правовых институтов в регионах в 2006 году вместо республиканских апелляционных и экономических судов были созданы 6 региональных апелляционных и 3 местных экономических суда. Кроме того, как одно из важнейших мероприятий по развитию судебно-правовой системы, впервые был учрежден институт административной юстиции, с 2011 года в 6 регионах начали функционировать новые административно-экономические суды, играющие важную роль в предотвращении фактов нарушения прав человека государственными органами.

Создание структуры производства административных судов следует оценить как новый важный этап в развитии судебно-правовой системы в нашей стране. Начало деятельности административных судов было связано со вступлением в силу в один и тот же день — 1 января 2011 года  — двух очень важных законодательных актов в этой области — Закона «Об административном производстве» и Административно-процессуального кодекса.

Принятие Закона «Об административном производстве» привело к коренному изменению существующего в Азербайджане административного права, а также к созданию новой административно-правовой модели в соответствии с закрепленными в Конституции принципами правового государства и верховенства закона. Так, институт административного производства требует, чтобы методы и правила, используемые в связи с управленческой деятельностью государственными органами или же лицами, осуществляющими полномочия власти, базировались на конституционных принципах, отвечали требованиям правового государства, критериям справедливости и пропорциональности, проводились с учетом интересов заинтересованных лиц.

Институт административного производства, наряду с тем, что определяет единство, прозрачность и простоту правил производства, регулируемых на основе принципов Конституции, также отражает в себе создание необходимых организационно-правовых механизмов для защиты лиц от произвола, волокитства административных органов и их должностных лиц. В этих рамках лицо получает право оценить с точки зрения своих прав и интересов обоснованность и законность действий (бездействий) государственных органов и решений, принятых государственными органами в связи с управленческой деятельностью, а также оспорить их в административном или судебном порядке. Таким образом, в соответствии с принципами правового государства создаются реальные условия, с одной стороны,  для привлечения к правовой ответственности лиц, допустивших незаконные действия, а с другой — для обеспечения законных интересов лиц.

В результате принятия Административно-процессуального кодекса были определены процессуальные правила по рассмотрению споров, возникших между административными органами и физическими и юридическими лицами со стороны новосозданных административных судов, уже началось внедрение прошедших успешное испытание в мировой практике новых усовершенствованных механизмов правовой защиты против действия (бездействия) и решений административных органов. Так завершился процесс формирования нормативной базы, регулирующей административные отношения, то есть отношения между административными органами и физическими или же юридическими лицами, являющиеся одним из самых важных аспектов в жизни любого современного общества, закреплены правила рассмотрения в административных судах споров, вытекающих из административных отношений.

С 1 января 2020 года была ликвидирована существующая в нашей стране система административно-экономических судов, были созданы две системы специализированных в этой сфере судов — административные и коммерческие суды. А это напрямую связано с Указом Президента Азербайджанской Республики Ильхама Алиева «Об углублении реформ в судебно-правовой системе» от 3 апреля 2019 года. Данным Указом была заложена основа нового этапа в развитии судебно-правовой системы и углубления реформ в этой сфере, была определена новая дорожная карта. Президент Азербайджана таким образом определил цели нового этапа реформ: следует расширять возможности для обращения в суды с целью ускорения процесса формирования отвечающего требованиям современного периода правосудия, обладающего высоким авторитетом в обществе, повышать прозрачность в деятельности судов, а также эффективность судебного производства, обеспечить полное и своевременное исполнение решений судов, активизировать меры по устранению фактов волокитства.

Углубление специализации в судах путем создания отдельных систем административных и коммерческих судов принимается как одно из важных средств в эффективной деятельности судебной системы в новый период. Очевидно, что для осуществления на высоком уровне правосудия при рассмотрении дел, связанных со спорами, возникающими в административной и экономической сферах, судьи должны обладать высоким профессиональным уровнем, глубокими правовыми знаниями и богатым опытом, должны быть осведомлены о самых последних направлениях развития правовых отношений, связанных со специфическими сферами. А эта потребность неизбежно требует специализации. Поэтому в Указе Президента Азербайджанской Республики от 3 апреля 2019 года углубление специализации в области правосудия определено как одно из решающих средств.

Так, являясь передовым новшеством для периода создания в нашей стране, в соответствии с требованиями и вызовами нынешнего времени был осуществлен переход из системы административно-экономических судов, рассматривающих споры, обладающие двойным характером (относящиеся к публичному или специальному праву), в систему принятых как более оптимальный метод специализированных судов. Административные суды  начали рассматривать исключительно административные споры, а коммерческие суды — гражданские споры, связанные с осуществлением предпринимательской деятельности. Так, были созданы условия для повышения специализации, структура судов оптимизировалась, а также было обеспечено сбалансированное распределение нагрузки работы в судебной системе. Сегодня в нашей стране в качестве судов первой инстанции функционируют Бакинский административный суд, Сумгайытский административный суд, Ширванский административный суд, Гянджинский административный суд, Шекинский административный суд и Административный суд Нахчыванской АР. Для того чтобы принцип отделения административных и коммерческих судебных систем находил свое логическое продолжение в апелляционной и кассационной инстанциях, были внесены изменения в структуру существующих судебных коллегий, а в судах верхней инстанции были созданы две соответствующие административные и коммерческие коллегии.

Обзор 10-летней  деятельности  административных судов

Анализ дел, рассматриваемых в административных судах, действующих с 2011 года, показывает, что количество обращений граждан в эти суды продолжает расти. Если в 2011 году в административные суды первой инстанции поступило 6818 обращений, то в 2017 году эта цифра достигла 27 тысяч 245, в 2019 году — 19 тысяч 862, а в 2020 году, когда царила пандемия, — 16 тысяч 348. Несомненно, это связано с расширением возможностей реализации права на судебную защиту в результате реформ в нашей стране, обеспечением более легкого доступа к правосудию.

Сегодня в административных судах рассматриваются дела, связанные с получением пенсий, пособий и других социальных выплат, налоговые, таможенные пошлины, выплаты социального страхования, регистрация прав в государственном реестре недвижимого имущества, реализация прав на строительство, возмещение имущественного ущерба, причиненного административными органами в области публичного права, дела, связанные со служебными правоотношениями между административным органом и судьей, государственным служащим и военнослужащим, а также многие другие споры, возникающие в связи с деятельностью административных органов в сфере публичного права.

Анализ статистических данных показывает, что в 2011—2020 годах количество дел, рассмотренных по существу в судах первой инстанции и  разрешенных в пользу граждан, всегда было большим. Так, 84,1 процента рассмотренных дел в 2011 году выполнены в пользу граждан, 80,3 процента — в 2012 году, 80,5 процента — в 2013 году, 84,5 процента — в 2014 году, 82,7 процента — в 2015 году, 84,4 процента — в 2016 году, 90,6 процента — в 2017 году, 87,6 процента — в 2018 году, 70,1 процента — в 2019 году и 56,9 процента — в 2020 году. Эти цифры, на наш взгляд, можно рассматривать как подтверждение особой роли административных судов в защите прав граждан.

Взглянув на цифры за 2020 год, можно увидеть, что 23 процента дел, рассмотренных в судах в прошлом году, были связаны с социальным обеспечением и пенсиями, 24 процента — с регистрацией прав в государственном реестре недвижимости, 11,6 процента — с назначением именных свидетельств ветеранов войны, 7,5 процента — с регистрацией и снятием с учета по месту жительства, 5,3 процента — с налогами, 2,2 процента — со служебными правоотношениями и 26 процентов — со спорами о решениях и действиях других центральных и местных органов исполнительной власти, а также муниципалитетов.

Опыт прошлых лет также показывает, что увеличилось количество дел, рассматриваемых в апелляционных и кассационных судах по административным делам. Так, в 2011 году по стране в апелляционные суды было обжаловано 414, в 2012 году — 1555, в 2013 году — 2307, в 2014 году — 2601, в 2015 году — 3039, в 2016 году — 3881, в 2017 году — 4608, в 2018 году — 5284, в 2019 году — 3881, а в 2020 году — 3615 дел.

В свою очередь, количество кассационных жалоб в Верховный суд с каждым годом увеличивается. Так, в 2011 году поданы кассационные жалобы по 130, в 2012 году — по 840, в 2013 году — по 1606, в 2014 году — по 1693, в 2015 году — по 1885, в 2016 году — по 2458, в 2017 году — по 2666, в 2018 году — по 3166, в 2019 году — по 3960, в 2020 году — по 2701 делу.

Таким образом, последнее десятилетие можно охарактеризовать как период становления административных судов в нашей стране, принятия и внедрения принципов административного судопроизводства как в самих судах, так и в юридическом сообществе в целом. Механизм применения новых процессуальных принципов и подходов к спорам в сфере административных отношений уже эффективно действует. Можно с уверенностью сказать, что система правовой защиты в виде административного производства против решений административных органов и иных форм деятельности в сфере публичного права сегодня существует в нашей стране как одно из наиболее эффективных средств защиты прав, продолжает совершенствоваться в соответствии с современными тенденциями развития.

Повышение эффективности производства  административного суда

В соответствии с целями нового этапа развития судебно-правовой системы, определенными Указом Президента Азербайджанской Республики «Об углублении реформ в судебно-правовой системе» от  

3 апреля 2019 года, основной задачей в деятельности административных судов являются обеспечение в судах более надежной защиты прав граждан, укрепление доверия к судам, формирование авторитетной системы правосудия в обществе.

Одним из важных нововведений, направленных на достижение этой цели, стало внедрение новых правовых механизмов, позволяющих сформировать единую судебную практику и стабильность подхода судов к решению правовых вопросов. В соответствии с частью 4 статьи 79-1 Закона Азербайджанской Республики «О судах и судьях» проект «Правило ведения мониторинга за деятельностью судов в области системных недостатков в применении норм материального и процессуального права со стороны судов» подготовлен Верховным судом и утвержден Судебно-правовым советом. Таким образом, появилась возможность отслеживать судебную деятельность в тех сферах, где были выявлены недостатки в осуществлении правосудия. Решением Пленума Верховного суда от 18 сентября 2020 года такой мониторинг уже начат в связи с некоторыми спорами, рассматриваемыми коммерческими и гражданскими коллегиями, и в дальнейшем будут проводиться мониторинги по вопросам, связанным с деятельностью административных судов.

В Верховном суде со ссылкой на новые механизмы, закрепленные в статье 98-1 Административно-процессуального кодекса, в целях обеспечения стабильности подхода судов к решению правовых вопросов и прогнозируемости правовой позиции, связанных с применением нормативно-правовых актов, принято определение Административной коллегии по двум вопросам — определение от 13 августа 2020 года об осуществлении операции в листах личного счета налогоплательщиков в связи с применением Закона Азербайджанской Республики «О регулировании налоговой задолженности налогоплательщиков, имеющейся на 1 января 2017 года» №474VQ от 30 декабря 2016 года и определение от 8 октября 2020 года «О применении статьи 32.1-1 Закона Азербайджанской Республики «О трудовых пенсиях». Эти определения очень важны для обеспечения единой судебной практики.

С июня 2020 года Административная коллегия Верховного суда начала применять «Запрос об оценке качества правосудия и деятельности судов (по административным делам)». Таким образом, создана возможность оценивания  эффективности судебной деятельности с учетом новых критериев, позволяющих измерять качество. Кроме того, Верховный суд регулярно готовит подробные аналитические отчеты о рассмотрении административных споров в судах. В этих отчетах подробно анализируются вопросы относительно загруженности административных судов во всех судебных инстанциях, категории рассматриваемых споров, стабильности и исполнения судебных решений и т.д. Отчет также рассылается во все административные и апелляционные суды страны, принимаются необходимые меры для повышения эффективности судебного разбирательства путем получения соответствующих предложений.

Обеспечение стабильности судебных решений и установление единой судебной практики сегодня являются одним из приоритетных направлений Верховного суда. По статистике, Верховный суд отменяет или изменяет решения апелляционных судов по административным делам намного больше, чем по гражданским и уголовным делам.  Так, в 2011 году Верховный суд отменил или изменил 16,2 процента решений апелляционных судов по делам, рассмотренным в связи с административными спорами, в 2012 году — 18,7 процента, в 2013 году — 28,5 процента, в 2014 году — 33,5 процента, в 2015 году — 29,5 процента, в 2016 году — 30,1 процента,  в 2017 году — 34,8 процента,  в 2018 году —30,5 процента, в 2019 году — 30 процентов и в 2020 году — 29,1 процента.

Для достижения стабильности судебных решений и установления единой судебной практики в Верховном суде регулярно проводится работа по изучению специальных критериев  всех решений, отмененных апелляционными судами в результате  рассмотрения конкретных дел. В этом случае предполагается обобщение причин отмены решений каждого Апелляционного суда в отдельности, а также состава каждого суда в этом суде. Полученные результаты позволяют выявить нарушения, допущенные  при рассмотрении дел как по стране в целом, так и в отношении отдельных апелляционных судов и судей. После этого, принимая соответствующие меры для предотвращения повторения нарушений, в конечном итоге предпринимаются усилия по сокращению отмены решений Апелляционного суда и тем самым достижению стабильности судебных решений. В этих целях вопросы, связанные с качеством решений самого Верховного суда, и вытекающие из этого вопросы постоянно анализируются,  принимаются необходимые меры.

Сегодня, как и во всем мире, растущая  в нашей стране рабочая нагрузка продолжает оставаться одной из основных проблем осуществления правосудия. Увеличение рабочей нагрузки судов в связи с  административными делами, несомненно, связано с расширением возможностей реализации права на судебную защиту, увеличением доступа к правосудию в результате проводимых реформ. Однако есть и другие причины, вызывающие  увеличение загруженности административных судов — как со стороны деятельности самих судов, так и административных органов. Прежде всего, следует отметить, что эти причины типичны для судебных систем большинства стран с учетом определенных особенностей. Поэтому оптимальные решения необходимо постоянно разрабатывать с учетом международного опыта. На эту цель направлены недавние реформы в области специализации. Конечно, повышение эффективности судопроизводства должно быть постоянным приоритетом в управлении судебной деятельностью. Судья, рассматривающий административные споры, должен вести разбирательство в соответствии со своими  должностными  обязанностями таким образом, чтобы обеспечить полное и тщательное расследование всех случаев, представляющих значение для правильного решения спора,  собрать соответствующие доказательства, сообщить о фактах об административных органах  или представить доказательства; а также потребовать материалы досудебного административного расследования, а также использовать все процессуальные возможности, предусмотренные в АПК, которые служат законному  разрешению дела.

В некоторых случаях увеличение нагрузки связано с тем, что судебная деятельность не отвечает требованиям процессуального законодательства,  не осуществляется должным образом. Анализ решений, отмененных Верховным судом и апелляционными судами, также показывает, что  подавляющее большинство решений отменяется из-за отсутствия полного и всестороннего расследования дела о спорах. Поэтому одна из основных целей — достичь обеспечения проведения судебного разбирательства, которое обеспечит полное и всестороннее определение всех аспектов дела, что важно для надлежащего разрешения спора. В этом направлении достигнуты значительные результаты в рамках проводимых в нашей стране реформ. Однако это — процесс, который требует постоянного совершенствования, и принимаются последовательные комплексные меры по повышению эффективности и качества судебной деятельности.

Одна из основных причин увеличения рабочей нагрузки, на наш взгляд, связана с тем, что в некоторых случаях административные органы в своей деятельности не учитывают судебную практику. Несоблюдение сформировавшейся  судебной практики приводит к искусственному увеличению количества споров и загруженности судов.

Такой случай — серьезное препятствие для оптимизации судебной деятельности,  для чрезмерной нагрузки на судей и расходования дополнительных государственных средств, и в конечном итоге это влияет на качество правосудия в стране. Так, поскольку в конечном итоге правы граждане и имеется сложившаяся судебная практика, они вынуждены подавать иски в случаях, когда в значительной степени заранее известно, каким будет исход судебного разбирательства. Следует учесть, что важность и правовые последствия судебной практики распространяются не только на деятельность судов по рассмотрению дел. Граждане,  рассчитывая на то, как аналогичные дела решаются в судах,  могут надеяться, что их  споры будут рассмотрены административным органом в соответствии с делами, разрешенными в суде. В свою очередь, административные органы должны учитывать в своей административной практике  сформированную судебную практику по аналогичным делам — если нет веских оснований для ее изменения и для этого не используются соответствующие механизмы. Опыт развитых стран также показывает, что невозможно добиться реального снижения загруженности административных судов без учета судебной практики в практической деятельности административных органов.

Опыт минувших лет также показывает, что сегодня некоторые административные органы все еще не смогли построить свою деятельность в соответствии с требованиями Закона «Об административном производстве».

Принятие этого Закона привнесло новизну в правовую систему нашей страны, урегулировало в едином порядке для достижения эффективного управления в соответствии с правовыми принципами государства правила производства в административных органах, разбросанные ранее в отдельных нормативно-правовых актах и в большинстве случаев существовавших формально.

Сегодня с учетом характерных особенностей соответствующей сферы, регулируемых отдельным законом, за исключением специальных административно-правовых положений, независимо от административно-правовых сфер, Закон «Об административном производстве» выступает как основной нормативно-правовой акт, регулирующий вопросы о сути и проведении производства во всех административных органах.

Поэтому во время рассмотрения обращений граждан административные органы должны начать производство в порядке, требуемом законом, проводить производство с участием лиц, права которых нарушены, обеспечив право слушания и оказания помощи этому производству, соблюдая основополагающие принципы проведения производства, собрав все доказательства по служебной должности, относящиеся к вопросу, приняв решение в законной и обоснованной форме.

Понятно, что в результате неправильного построения деятельности административных органов в некоторых случаях увеличивается количество исковых заявлений, подаваемых в суды в отношении решений и действий этих органов.

Необходимо принять во внимание, что административное судебное производство не может заменить производство в административных органах, его назначение заключается в рассмотрении споров, связанных с административными правовыми отношениями, и обеспечении судебного контроля за законностью производства, проводимого административными органами.

Административное судебное производство направлено на внесение вклада в повышение качества этого производства при размещении опыта проведения и судебных подходов к производству в административных органах в соответствии с требованиями Закона «Об административном производстве» и других связанных с данной сферой законодательных актов.

Поэтому для достижения общей цели, заключающейся в более эффективном и своевременном обеспечении прав граждан, работа по проведению производства в административных органах в соответствии с требованиями законодательства параллельно с административным судебным производством должна постоянно совершенствоваться.

После создания специализированных административных судов в результате развития международного сотрудничества в этой сфере начались формирование, применение и развитие административного права и процесса.

Так, в 2011 году Ассоциация судей специализированных судов Азербайджанской Республики была принята в членство Европейской ассоциации административных судей, и с того времени продолжается сотрудничество в рамках ассоциации.

Можно особо отметить сотрудничество с Обществом международного сотрудничества Германии (GİZ).

Так, Закон «Об административном производстве» и Административный процессуальный кодекс были подготовлены именно этой структурой при непосредственном участии приглашенных ею экспертов.

В рамках сотрудничества с GİZ в течение длительного периода были организованы продолжительные тренинги для судей, совершены взаимные учебные поездки в Азербайджан и Германию, подготовлены многочисленные ценные учебные пособия по административному праву и административному процессу, проведены многочисленные совместные конференции и семинары.

Все это оказало серьезное влияние на повышение качества административного судебного производства в нашей стране.

В рамках международного сотрудничества были налажены взаимовыгодные отношения с Советом Европы и Европейским Союзом.

С 2020 года Европейский Союз совместно с Министерством юстиции Азербайджанской Республики реализует проект «Дополнительная поддержка развитию специализированных судов по альтернативному решению споров в Азербайджане».

Основная цель проекта заключается в повышении качества услуг в системе юстиции и улучшении выхода предпринимателей к правосудию.

Для достижения этой цели предусмотрено повышение институционального и правового потенциала специализированных судов, улучшение их деятельности, а также поощрение механизмов альтернативного решения споров, в том числе арбитража и медиа.

Для достижения целей, определенных Указом Президента Азербайджанской Республики «Об углублении реформ в судебно-правовой системе» от 3 апреля 2019 года, за короткий срок были предприняты комплексные меры.

В значительной степени было улучшено как материальное обеспечение судей, так и продолжились меры по усилению социальной защиты работников судебного аппарата, укреплению материально-технической базы судов.

Проведены соответствующие кадровые реформы по созданию новых судов, изменению состава коллегий в судах апелляционной и кассационной инстанций.

Расширены возможности применения информационной системы «Электронный суд». Проведена значимая работа в законодательной сфере, близок к стадии производства новый пакет дополнений и изменений в законодательство.

Параллельно Судебно-правовым советом принимаются последовательные меры по оцениванию деятельности судей, укреплению дисциплины исполнения, устранению случаев нарушения закона, волокитства и других негативных фактов, а также обеспечению неотвратимости административной ответственности судей, допустивших правонарушения и нарушение Кодекса этического поведения судей.

Безусловно, что эффективность судебной системы в высшей степени зависит от деятельности судей.

Поэтому в Указе Президента Ильхама Алиева от 3 апреля 2019 года в первую очередь рекомендуется председателям и судьям всех судов неуклонное соблюдение в деятельности принципов справедливости, законности, беспристрастности, гласности, равенства каждого перед судом,  законом и правосудием для повышения авторитета судебной власти и укрепления доверия к судам в обществе.

Так, неуклонным соблюдением сегодня вышеназванных принципов производства, постоянным руководством судьями справедливостью и законностью формируются фундаментальные ценности судебной деятельности.

Великий лидер Гейдар Алиев говорил: «Невозможно устранить несправедливость несправедливостью. Несправедливость дол­жна устраняться справедливостью».

Президент Ильхам Алиев так выражает свою позицию в этом смысле: «...В жизни все должно строиться на основе справедливости.

Если справедливость нарушается, то, конечно, может возникнуть недовольство, и вообще, позитивное развитие общества столкнется с трудностями.

Справедливые решения как повышают доверие людей к государству, так в то же время регулируют нашу жизнь. Все решения должны быть справедливыми. Решения, принятые в судебной системе, проводимые реформы, преследуют именно эту цель».

Сегодня Азербайджан переживает славный период своей истории.

Наша доблестная армия под руководством Победоносного Верховного Главнокомандующего одержала в Отечественной войне славную Победу, которая придала новый стимул развитию всех сфер жизни нашей страны, еще более укрепила веру нашего народа в благополучное будущее.

Восстановлены суверенитет и территориальная целостность нашей страны. Азербайджан своими силами восстановил справедливость в соответствии с международными правовыми нормами. В наших освобожденных регионах, в последние 30 лет оккупированных врагом, разграбившим наши материально-духовные ценности, восстановлены справедливость и законность.

Всем этим гордится каждый гражданин Азербайджана. Верим, что административные суды и впредь продолжат деятельность по обеспечению прав и свобод человека в нашей стране, внесут достойный вклад в верховенство закона.